Reactie op ‘Kamerbrief over de voortgang wetstraject Warmtewet 2’

Op 20 december jl. heeft minister Wiebes een brief naar de 2e Kamer gestuurd over de stand van zaken van Warmtewet 2.0. Hij besteedt daarin aandacht aan de uitgangspunten, zijn ideeën op de gebieden marktordening, tariefregulering, verduurzaming en leveringszekerheid, een vergelijking met het buitenland en de planning van het wetstraject. Het betreft een lijvig stuk van 17 pagina’s en hieronder volgt een samenvatting. Ook deze is nog steeds lang, wat te maken heeft met de complexiteit en omvang van het onderwerp en blijft derhalve bedoeld voor insiders. Een en ander is vaak letterlijk overgenomen, echter, soms wordt (duidelijk aangegeven) een persoonlijke noot van de schrijver toegevoegd.

Voorafgaand
Sinds 2014 is de warmtewet van toepassing die vooral zaken regelt als tarifering (‘niet meer dan anders’ (NMDA)), leveringszekerheid, de inhoud van een warmteovereenkomst, administratieve eisen van de leverancier en de vergunningplicht. De minister spreekt zelf in deze over een consumentenbeschermingswet. Er hebben in de loop der jaren verschillende aanpassingen plaats gevonden en per 1 januari a.s. vindt er nog een aantal plaats, zoals invoer verschillende tarieven voor verschillende aflevertemperaturen, apart maximumtarief voor WKO-systemen, maximumtarief voor de afleverset en een vast tarief voor afsluiting van het warmtenet.
Over een (omvangrijke) aanpassing van deze warmtewet (uitgewerkt in een nieuwe warmtewet 2.0) wordt al lang gesproken en in februari 2019 informeerde minister Wiebes de 2e Kamer hierover in de brief “Warmtewet 2.0”. Hierin vielen al de termen betrouwbaarheid, betaalbaarheid en verduurzaming die in de meest recente brief ook meermaals vallen.
In september 2019 kwam de minister met een brief “Ontwikkeling warmtetransportnet Zuid-Holland” waarin werd aangekondigd dat de Gasunie de onafhankelijke beheerder van dit net zal worden en er € 75 mln in de klimaatenvelop zal worden gereserveerd voor investeringen in de zogenaamde Leiding door het Midden (van de R’damse haven naar Den Haag).
(persoonlijke noot: dat het een ingrijpende hervorming van de wet betreft, blijkt wel uit de termen die de minister hiervoor gebruikt zoals: systeemwijziging, fundamenteel en structureel)

Uitgangspunten
De volgende uitgangspunten worden door de minister gehanteerd:

  • Collectieve warmte betreft bewezen technologie waarop in het Klimaatakkoord zwaar wordt ingezet bij de gebouwde omgeving en de glastuinbouw;
  • Dit vergt wel forse langjarige investeringen in nieuwe infrastructuur die niet vanzelf tot stand komen, waarbij tevens van belang is dat de kosten in de hand worden gehouden (persoonlijke noot: de vraag is waarom dit zo expliciet wordt genoemd, want kosten in de hand houden lijkt altijd een goede zaak te zijn);
  • Collectieve warmte heeft wezenlijk andere technisch-economische kenmerken dan gas en elektriciteit, zoals het lokale (soms regionale) karakter (door temperatuurverliezen bij het transport), de relatief grote complexiteit met kwaliteitsparameters zoals temperatuur, druk, debiet en de sterke samenhang tussen type warmtebron, dimensionering van het net en de distributieinstallatie;
  • Een warmtenet heeft kenmerken van een monopolie met afhankelijkheid van slechts één of enkele warmtebronnen waardoor een effectief concurrerende open markt voor warmtebronnen niet aannemelijk lijkt
    (persoonlijke noot: in gebieden waar meerdere warmtebronnen aanwezig zijn, zoals restwarmte, geothermie en/of aquathermie zou hier sprake van kunnen zijn, maar ook daar lijkt de aanleg van meerdere, elkaar beconcurrerende warmtenetten niet realistisch);
  • De voordelen van scheiding van levering en transport, zoals bij elektriciteit en gas wegen bij collectieve warmte niet op tegen de nadelen. Integrale aansturing en sectorspecifieke regulering zijn belangrijk.
    (persoonlijke noot: hoewel dit wellicht zo is, is dit een subjectief uitgangspunt wat in de brief door het (nog) niet benoemen van voor- en nadelen niet verder wordt onderbouwd)

Hierna volgt een stukje waarin de minister aangeeft dat gemeenten een belangrijke (sturings)rol moeten hebben bij de verduurzaming van de gebouwde omgeving en in het bijzonder bij de wijkgerichte aanpak. Ook wordt aangegeven dat de grote investeringen en onzekerheden over tarieven en inkomsten een langjarige groeistrategie van warmtebedrijven in de weg staan. De minister eindigt deze paragraaf als volgt: “Ik voorzie een marktordening waarbij de gemeenten de regie kunnen voeren op basis van wijkgerichte aanpak en waar warmtebedrijven meer zekerheid hebben over inkomsten. . . .Hiervoor is een systeemwijziging gewenst die ik middels warmtewet 2.0 doorvoer”.
(persoonlijke noot: dit klinkt logisch, maar om warmte het redelijk alternatief te maken en gemeenten de regierol te laten uitvoeren is meer nodig dan een warmtewet 2.0, zoals facilitering, coӧrdinatie, financile middelen, kennisopbouw en uitwisseling etc. Aan een aantal zaken zoals de opbouw van kennis en capaciteit besteedt de minister ook aandacht in de brief (o.a. ECW))

Hierna wordt een en ander uitgewerkt op basis van de volgende onderdelen van de nieuwe wet:

  • Ordening van de warmtemarkt (gemeenten, warmtebedrijven, warmtetransportbeheerder)
  • Tariefregulering op basis van kosten
  • Regels voor verduurzaming.

Ad. Ordening van de warmtemarkt
De ordening moet gaan leiden tot een betrouwbare, betaalbare en duurzame warmtemarkt, op basis van een efficiënte waardeketen. De gemeente gaat hierin een cruciale (regie)rol vervullen, omdat zij sowieso key zijn bij de transformatie in de wijken en krijgen de bevoegdheid (eventueel samen met andere gemeente(s)) warmtekavels (gebiedsafbakeningen) vast te stellen en op basis van een transparante procedure een warmtebedrijf (voor aanleg en exploitatie) per kavel aan te wijzen.
Er komt een toetsende rol voor de provincie (nog niet verder uitgewerkt), een overgangsregime voor bestaande collectieve warmtesystemen en eventuele uitzonderingen, bijvoorbeeld voor kleinschalige systemen worden onderzocht. De minister benadrukt dat het hier om een publiekrechtelijke aanwijzing gaat die aansluit bij de publieke regierol.
(persoonlijke noot: de regierol voor de gemeente ligt in de lijn van de verwachting en schept duidelijkheid. De minister voegt hier wel terecht toe dat opbouw van kennis en capaciteit bij de gemeenten een belangrijk aandachtspunt is. De rol(len) van de provincie kunnen de komende periode nog wel wat meer aandacht gaan krijgen, en worden uitgewerkt buiten deze wet om. De eventuele uitzonderingen betekenen onzekerheid, maar bieden ook kansen voor kleine initiatieven)

Hierna krijgen de warmtebedrijven aandacht en wordt er gesproken over een exclusief recht voor onbepaalde tijd, voor aanleg en exploitatie, met een aansluitplicht, en verantwoordelijkheid voor gehele warmteketen, waarbij uitbesteden (met behoud van eindverantwoordelijkheid) mag.
De warmtebedrijven kunnen zowel publiek als privaat zijn, en in beginsel is er geen uitsluiting van partijen, ook niet van de netwerkbedrijven. De rol van bewonerscollectieven wordt onderzocht.
(persoonlijke noot: de aansluitplicht is eenzijdig, dus geldt niet voor afnemers. Dit past binnen het liberale denken, maar betekent wel onzekerheid inzake de warmtevraag en kan ertoe leiden dat een warmtenet niet doorgaat ondanks dat er voldoende afname potentie is. Op wijk- of gebiedsniveau kan dit tot hogere kosten gaan leiden en minder duurzaamheid. Dat onderzocht gaat worden welke nuttige (lees meer dan infrastructurele) rol netwerkbedrijven kunnen gaan vervullen lijkt een goede zaak, omdat juist zij over kennis, ervaring en een (afnemers) netwerk kunnen beschikken)

Als laatste krijgt bij de marktordening de warmtetransportbeheerder aandacht. De minister begint dat de meeste collectieve warmtesystemen zijn te typeren als lokaal. Er zijn echter uitzonderingen in gebieden met grootschalige en relatief goedkope warmtebronnen. Het kan wenselijk zijn deze bronnen uit te koppelen op één warmtetransportsysteem dat verschillende distributiesystemen bedient. Voor de meest optimale uitkomst is dan nationale regie gewenst en aanwijzing van een onafhankelijke warmtetransportbeheerder. Deze wordt verantwoordelijk voor regionale coördinatie, aanleg, beheer, onderhoud, dagelijkse operatie en opstellen van producten en tarieven (op basis van transparante, objectieve en non-discriminatoire criteria).
De minister ziet dit niet als een laagdrempelige oplossing voor regionale afstemmingsvraagstukken en voor alsnog alleen van toepassing in Zuid-Holland (met Gasunie als beoogd beheerder) en verwijst naar zijn eerdere brief in deze. Echter, op de lange termijn kan dit misschien ook elders van toepassing zijn.
(persoonlijke noot: wellicht doelt de minister hier op termijn op het transportnet in Limburg met de uitkoppeling van onder andere de fabrieken op het Chemelot terrein in Geleen of één in de haven van Amsterdam of één in het chemische industrie gebied in Zeeland (hoewel daar het afnamepotentieel beperkt lijkt). Het is goed dat de minister zo’n aanwijzing als een uitzondering ziet, en in bijna alle gevallen de markt zoveel als mogelijk zijn werk laat doen)

Ad. Tariefregulering op basis van kosten
De minister stelt dat de tarifering op basis van de gasreferentie niet lang houdbaar is, o.a. omdat deze minder verband houdt met de kosten van de warmtelevering en er geen prikkel is om over te stappen op warmte. Er moet een nieuwe tariefregulering komen en die moet i. prijsbescherming bieden tegen de monopoliepositie van warmtebedrijven (door beperking van de tarieven) ii. efficiency bevorderen (door borgen dat alleen nuttige en noodzakelijke investeringen worden gedaan), iii. bijdragen aan een positief investeringsklimaat (door bieden van investeringszekerheid) en iv. (administratief) uitvoerbaar zijn.
Er komt dus een meer op kosten gebaseerde methodiek. Wat als voordeel heeft voor de consumenten dat niet meer betaald wordt dan de efficiënte kosten (plus een opslag) en voor de warmtebedrijven dat alle efficiënte kosten kunnen worden terugverdiend. Uitwerking en invoering van zo’n systeem kosten tijd, inspanningen en betrokkenheid van warmtebedrijven en de ACM. Om grote schokken in de tarieven te voorkomen zal de tariefregulering gefaseerd over een periode van meerdere jaren moeten worden ingevoerd.
(persoonlijke noot: bovenstaande betekent dat (à la Denemarken) de warmtetarieven voor eindgebruikers gaan verschillen per plek waar de afnemer woont. Met andere woorden iemand die dicht bij een ‘goedkope” bron zit (b.v. restwarmte) gaat minder betalen dan iemand die verder van een “duurdere” bron (b.v. geothermie) zit. Nu kennen we dit in Nederland nog niet voor elektriciteit, gas, water en postbezorging, maar wel al voor de uitrol van glasvezel.
De minister stelt dat de maatschappelijke baten van dit op kosten gebaseerde systeem aanzienlijk hoger zijn dan de administratieve lasten, maar onderbouwing hiervan ontbreekt (nog) in de brief.
Ondanks de gefaseerde invoering kan dit impact hebben op warmtenetten die reeds gerealiseerd zijn of nog gaan worden voor 2022. Als hun business case nu rond rekent op een tarief gebaseerd op de gasprijs (en dat moeten ze) kan de uitkomst wel eens anders worden als deze wordt gebaseerd op de kosten)

Ad. Regels voor verduurzaming
Het doel is om de warmtebronnen portfolio van zowel bestaande als nieuwe warmtenetten te verduurzamen richting 2050, en wel met op termijn CO2 neutrale warmte. Het gaat hier om ontsluiting van nieuwe duurzame bronnen op investeringsmomenten zoals aanleg, onderhoud en/of uitbreiding. Hiertoe moeten instrumenten ontwikkeld worden, primair gericht op de warmtebedrijven. Genoemd worden hier: i. het opstellen van een haalbaar pad van jaarlijkse prestatienormen voor CO2 uitstoot, ii. bij vaststelling van de warmtekavel het verplicht opstellen van een verduurzamingspad voor de komende 10 jaar en naar CO2 neutrale warmte in 2050, iii. introductie van een ophaalrecht voor restwarmte tegen uitkoppelkosten aan de poort en iv. verplichte jaarlijkse rapportage over verduurzaming van de geleverde warmte.
(persoonlijke noot: een ophaalrecht tegen uitkoppelkosten voor het warmtebedrijf betekent gespiegeld een leverplicht voor de industrie, datacenters e.a. Dit is (juridisch) nogal ingrijpend, en hoe gaan de hoogte van uitkoppelkosten worden bepaald en hoe het redelijk rendement voor de restwarmteproducent op door haar gedane investeringen?
Een ander aandachtspunt is wat CO2 neutrale warmte is; wordt dit bepaald voor of na hergebruik door het warmtebedrijf?
Overigens is het de vraag of restwarmte voor het warmtebedrijf wel CO2 neutraal moet zijn in 2050. Als om bepaalde (door overheid) toegestane redenen warmte van een bepaalde industrie niet CO2 neutraal is, lijkt het alleen maar goed als deze alsnog hergebruikt wordt)  

Ad. Leveringszekerheid
Volgens de minister is leveringszekerheid de achilleshiel van collectieve warmte en is preventie hier belangrijk. De regels hiervoor worden aangescherpt als volgt: i. bij het vast stellen van de warmtekavel zal aandacht moeten worden besteed aan de beschikbaarheid van de warmtebronnen, ii. bij de aanwijzing van het warmtebedrijf zal getoetst worden op leveringszekerheid, iii. het warmtebedrijf blijft integraal verantwoordelijk voor betrouwbaarheid en leveringszekerheid en iv. zal hierover jaarlijks rapporteren, v. er dient een helder back-up plan te zijn en vi. er komen bepalingen ten aanzien van handhaving (door EZK en ACM).
(persoonlijke noot: in deze korte paragraaf staan nog wel twee materiële punten, te weten, dat de bepaling dat het warmtenet in uiterste gevallen door een gasnet wordt vervangen komt te vervallen en dat er geen lock-in meer mag zijn op basis van beschikbare fossiele brandstoffen of afvalverbranding. De lock-ins lijken dan onder andere te worden ketels op biogas, seizoenbuffers en WKO’s. Bij beide laatstgenoemden liggen nog wel de nodige uitdagingen)

Het buitenland
In een aparte paragraaf trekt de minister de vergelijking met het buitenland en ziet landen met een volwassen warmtemarkt (Denemarken, Zweden en Estland), en met Nederland meer vergelijkbare jonge en ontwikkelende landen (UK resp. Duitsland).
(persoonlijke noot: de vraag is wat de bedoeling is van deze paragraaf, juist ook omdat wederom terecht wordt gesteld dat er veel diversiteit is en landen c.q. projecten moeilijk vergelijkbaar zijn. Er zijn (grote) verschillen in regulering en tarifering, en ook zien we in de verschillende landen de nodige wetswijzigingen en het terug komen op oude besluiten. Een beetje open deur is de conclusie dat een langjarige en consistente aanpak belangrijk is. Eén conclusie trekt de minister ook nog op basis van deze landenstudie (maar in de brief nog niet echt onderbouwd), namelijk splitsing tussen productie, levering en transport lijkt niet gewenst.
Daarnaast noemt de minister dat door de Duitse autoriteit een aansluitplicht wordt afgeraden en Denemarken deze onlangs heeft versoepeld. Of hij hier een voorschot op wat voor Nederland (niet) goed is wil nemen is, de vraag)

Het wetstraject en samenhang met andere instrumenten
De minister wijst op de omvang en complexiteit van de vraagstukken en de samenhang met andere wetgeving, zoals de omgevings- en energiewet, en geeft aan dat ingaan eerder dan 1 januari 2022 niet haalbaar is. Consultatie via internet zal naar verwachting plaats vinden in de eerste helft van 2020.
Daarnaast wordt aandacht besteed aan de samenhang met andere instrumenten, zoals de wijkaanpak, de Startmotor (woningcoöperaties), een nieuwe subsidieregeling Stimuleringsregeling Aardgasvrije Huurwoningen (SAH), en de Proeftuinen. Kern is dat alles samen een grote impuls moet geven aan de warmtetransitie gericht op de lange termijn, waarbij de publieke belangen betaalbaarheid, leveringszekerheid en duurzaamheid key zijn. Ondertussen zullen de koplopers zoveel als mogelijk op basis van de huidige wet door moeten kunnen gaan met de realisatie van warmtenetten.
(persoonlijke noot: het gaat inderdaad om een omvangrijke en fundamentele wetswijziging die tijd kost, echter, het is de vraag of na de RES-sen en de warmtevisies nu weer de onzekerheid over de inhoud van deze nieuwe wet (al dan niet terecht) tot uitstel van de realisatie van warmtenetten gaat leiden de komende twee jaar. Meer zekerheid op de korte termijn zou zeer gewenst zijn, maar met de verkiezingen en daaruit volgende kabinetsformatie in zicht lijkt dit helaas niet haalbaar)

Wie meer wil lezen over marktordening verwijzen wij graag naar de Green Deal Marktordening Warmtetransportnetten 2019 waar Meindert Jansberg van Catena Investments (m.jansberg@catenainvestments.com) mede-opsteller van is.

Arie Willem Rozendaal
a.rozendaal@catenainvestments.com

De schrijver heeft de brief van de minister aan de 2e Kamer zo goed en compleet mogelijk verwoord en samengevat, maar kan niet aansprakelijk worden gesteld voor omissies, foute interpretaties, etc.

Menu